T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. I - 24 febbraio 2011, n. 113

RIFIUTI - Discariche - Vigneti - Zone tipiche di produzione - Regione Friuli Venezia Giulia - Perimetro di salvaguardia - Divieto di localizzazione - Deroghe - Duplice modalità - Art. 7, c. 2 e 2-bis l.r. Friuli Venezia Giulia n. 13/98 - Interpretazione. L’art. 7, commi 2 e 2-bis, della L.r. Friuli Venezia Giulia n. 13/98 prevede, quale regola generale, il divieto (che non necessita di motivazione alcuna, essendo fondato su evidenti ragioni di sicurezza e di salvaguardia della produzione di vini pregiati) di localizzare discariche entro il raggio di due chilometri da dove insistono i vigneti. Tale distanza di sicurezza può peraltro essere, in alcuni casi, oggetto di motivata deroga. E ciò può avvenire, stando al dettato normativo, con una duplice modalità: infatti, il comma 2 consente al soggetto che autorizza il nuovo impianto, o l’ampliamento di quello esistente, di derogare al divieto nel procedimento di autorizzazione e per due sole tipologie di discariche (di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi). Per contro, il comma successivo stabilisce che i divieti di localizzare ogni tipo di impianto (ivi compresi, eventualmente, anche quelli di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi), entro il perimetro di salvaguardia di due chilometri possono trovare giusta collocazione in sede di Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti. Secondo il Collegio, in definitiva, tendenzialmente l’intero sistema delle (possibili) deroghe dovrebbe essere contenuto nel Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti; il che comunque non significa che, anche se la deroga è astrattamente possibile, l’Ente che la valuterà in fase autorizzatoria la debba necessariamente concedere, ben potendo, in relazione alle particolarità della singola vicenda anche non consentirvi. Tuttavia non vale l’inverso, nel senso che, nel silenzio dell’atto pianificatorio, l’Amministrazione procedente non potrà rifiutarsi di esaminare l’istanza di deroga anche nella sola fase di autorizzazione, purchè essa riguardi impianti di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi. Pres. Corasaniti, Est. De Piero - E. s.p.a. (avv.ti Cacciavillani e Crismani) c. Regione Friuli-Venezia Giulia (avv. Di Danieli), Provincia di Udine e altri (avv. Zgagliardich) - TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. I - 24 febbraio 2011, n. 113
 

N. 00113/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00437/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 437 del 2010, proposto da:
Exe Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Chiara Cacciavillani e Andrea Crismani, con domicilio eletto presso il secondo, in Trieste, via Valdirivo 13;

contro

Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentata e difesa dall'avv. Gianna Di Danieli, domiciliata per legge in Trieste, piazza Unita' D'Italia 1; Provincia di Udine, Asl 105 - Bassa Friulana, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Friuli Venezia Giulia; Comune di Trivignano Udinese, Comune di Santa Maria La Longa, rappresentati e difesi dall'avv. Gianni Zgagliardich, con domicilio eletto presso lo stesso, in Trieste, via Filzi 8;

nei confronti di

Comitato Spontaneo Destra Torre, Lista Civica Indenant Insieme, Associazione "Cordicom Fvg", Orgnani Societa' Agricola S.S., Aldo Paviotti, Angelo Bosco, Franco Orso, Zuccolo Anna Maria in proprio e quale Referente Gruppo 122 Cittadini del Comune di Trivignano Udinese, Antonio Burini, Silvia Lavia, Viviana Marcuzzi, Daniele Sclauzero, Paolo Spinello, Niemiz Stefano, in proprio e quale Referente del Gruppo Consiliare di Rinnovamento; Giovanni Foffani, rappresentato e difeso dall'avv. Luisa Padovan, con domicilio eletto presso l’avv. Alessandro Giadrossi, in Trieste, via S. Caterina Da Siena 5;

per l'annullamento

del provvedimento regionale dd. 17 giugno 2010 (prot. b. A 11-38849-VIA/381) di archiviazione del procedimento di esame dell'istanza di ampliamento della discarica per rifiuti non pericolosi in Comune di Trivignano Udinese, località Merlanis-Braida Grande, presentata da Exe spa il 18 settembre 2009; di ogni altro atto presupposto e consequenziale, nonchè per la condanna dell'intimata Regione al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi da Exe per effetto dell’illegittimo arresto procedimentale.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Friuli-Venezia Giulia e di Comune di Trivignano Udinese e di Comune di Santa Maria La Longa e di Giovanni Foffani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2011 il dott. Rita De Piero e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - La Società ricorrente impugna quello che asserisce essere il provvedimento di “archiviazione” della sua istanza di ampliamento della discarica di rifiuti non pericolosi in Comune di Trivignano Udinese, procedimento dalla stessa attivato con domanda del 18.9.09.

1.1. - In fatto, espone di essere una Società di capitali controllata dalla Provincia di Udine, costituita per svolgere tutte le attività inerenti il ciclo di gestione dei rifiuti urbani e speciali.

In data 18.9.09 presentava alla Regione istanza di ampliamento di un proprio sito di smaltimento, respinta (con atto del 30.7.09 n. 1781), in quanto la soluzione tecnica proposta era ritenuta non adeguata alle esigenze di sicurezza e potenzialmente rischiosa per la salubrità dell’ambiente e delle acque, in quanto parzialmente in sovrapposizione dell’esistente discarica. La ricorrente presentava così un nuovo, e diverso, progetto che prevede l’ampliamento della discarica non più in sovrapposizione, bensì in aderenza dell’esistente, con particolari accorgimenti tecnici al fine di eliminare ogni possibile pericolo per la salute e l’ambiente. Veniva altresì allegato un rigoroso studio di impatto ambientale, ai fini dell’acquisizione della VIA. L’istante chiedeva inoltre, data la particolare collocazione della discarica, non distante dal centro abitato e da una zona di vigneti pregiati di estensione superiore ad un ettaro, di usufruire delle deroghe di cui all’art. 19 delle N.T.A. del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti e all’art. 7, comma 2, della L.r. 13/98.

Il procedimento - ex art. 13 della L.r. 43/90 - veniva avviato e procedeva non senza intoppi (dettagliatamente descritti nella puntuale ricostruzione in fatto), per concludersi con l’atto qui opposto, con il quale la Regione ne ha disposto, con ampie e articolate argomentazioni, l’archiviazione, con la principale motivazione che la richiesta deroga dovesse trovare fondamento in una espressa previsione del Piano Provinciale dei Rifiuti.

1.2. - Questi i motivi di ricorso:

1) violazione dell’art. 7 della L.r. 13/98; difetto di istruttoria e travisamento;

2) violazione dell’art. 199 del D.Lg. 152/06 e dell’art. 3 della L. 241/90; violazione del principio di buon andamento e di affidamento; disparità di trattamento; perplessità e insufficienza della motivazione;

3) violazione degli artt. 1 e 10-bis della L. 241/90; violazione di principi di non aggravamento del procedimento e di prevedibilità dell’azione amministrativa nonché di affidamento;

4) violazione degli artt. 1 e 10-bis della L. 241/90; violazione del contraddittorio procedimentale, difetto di motivazione, sviamento.

L’istante formula altresì domanda di risarcimento del danno patito e avanza istanze istruttorie.

2. - La Regione, costituita, dopo aver esposto la sua interpretazione delle disposizioni in contestazione, puntualmente controdeduce nel merito del ricorso concludendo per la sua reiezione.

2.1. - In limine, precisa che, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, l’archiviazione qui impugnata non denega l’autorizzazione richiesta, ma interrompe la procedura di VIA, al fine di ricondurre la valutazione sull’ampliamento della discarica nelle sue sede naturali, che sono, per quanto concerne le deroghe, il Piano Provinciale (che, a sua volta, dovrà essere sottoposto a VAS), e per quanto concerne la verifica di impatto ambientale, la VIA, ove debbono essere composti tutti gli interessi in gioco, tenendo in particolare considerazione il parere negativo espresso dal Comune di Trivignano.

3. - Si sono costituiti in giudizio anche il Comune di Trivignano e il Comune di Santa Maria La Longa, che difendono con dovizia di argomentazioni l’operato della Regione e chiedono conclusivamente che il ricorso sia rigettato.

4. - E’ presente in causa anche il signor Giovanni Foffani, controinteressato in quanto residente nel Comune di Trivignano, che svolge dettagliate difese e conclude per il rigetto del ricorso.

5. - Tutte le parti hanno dimesso memorie di precisazione, con cui puntualizzano e illustrano più ampiamente le già rassegnate conclusioni.

6. - Oggetto del presente ricorso è il provvedimento regionale del 17.6.10, con il quale è stato archiviato il (sub)procedimento di VIA (e non, come afferma la ricorrente, l’istanza di ampliamento) nell’ambito del più ampio procedimento attivato dalla ricorrente per l’ampliamento di un impianto di discarica controllata per rifiuti non pericolosi in censuario di Trivignano Udinese.

6.1. - Merita, innanzi tutto, ricordare l’iter che la proposta istanza deve percorrere per giungere ad una determinazione conclusiva.

Per l’attivazione (o l’ampliamento) di una discarica è necessario acquisire l’AIA (autorizzazione integrata ambientale) di cui al D.Lg. 59/05, che sostituisce tutte le autorizzazioni, dettagliatamente indicate nell’elenco dell’All.II, ex ante necessarie (AIA che, peraltro, la ricorrente non ha richiesto).

Nella Regione F. – V.G., per quanto concerne la procedura di VIA, si applicano la L.r. 43/90 (per le parti non contrastanti con la normativa statale) e il Regolamento di cui al D.P.R.G 245/96; con l’ulteriore precisazione che, non essendovi alcun provvedimento regionale attuativo dell’art. 10 del D.Lg. 152/06, viene in considerazione la disposizione dell’art. 12 del D.Lg. 59/05 a tenore della quale “l’AIA non può comunque essere rilasciata prima della conclusione del procedimento di valutazione di impatto ambientale”.

La procedura di VIA, a sua volta, consta di un procedimento ove viene valutato il progetto e del suo impatto sull’ambiente, con la partecipazione di tutte le Amministrazioni interessate e di ogni altro soggetto dell’ordinamento che possa avervi qualificato interesse.

La scansione della complessa procedura di VIA, attivata dal competente Servizio della Direzione Ambiente, in conseguenza dell’istanza di ampliamento del 17.9.09, è puntualmente descritta in tutte le sue fasi nelle difese regionali (e non contestata dalla ricorrente). In particolare, la Regione fa presente che già con l’atto di comunicazione di avvio del procedimento era stato precisato - altre al rapporto tra AIA e VIA - che l’area interessata dal progetto è situata in zona E6 - agricola, ove non è prevista la realizzazione di discariche; che, anzi, sono espressamente vietate dalla Variante n. 9 del Comune di Trivignano. Il Servizio VIA provvedeva comunque ad individuare le Amministrazioni e il pubblico interessati, cui comunicava l’stanza di ampliamento e dai quali riceveva i prescritti pareri e le osservazioni (in particolare, erano negativi quelli espressi dal Servizio Regionale Produzioni Agricole, nonché dei Comuni di Trivignano e Santa Maria La Longa). Diversi soggetti pubblici e privati rilevavano le difficoltà di interpretazione cui dava adito l’art. 7 della L.r. 13/98.

Col provvedimento impugnato, infine, il competente Servizio archiviava il procedimento di VIA, con articolata motivazione, ove si dava conto, appunto, dell’interpretazione dell’art. 7 ritenuta preferibile dalla Regione (in conseguenza della quale l’Ente riteneva di non procedere oltre nella valutazione della VIA, ostandovi l’impossibilità - allo stato e senza una previa modifica del Piano Provinciale - di dare corso alla deroga richiesta), nonché del parere negativo del Comune di Trivignano, (che, pur astrattamente risolvibile in sede di AIA tramite l’istituto della Variante necessaria ex lege, risultava difficilmente “sostenibile…sotto il profilo del rispetto dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione tra gli Enti”) e si esplicitavano le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni ex art. 10-bis della L. 241/90.

6.2. - In buona sostanza, il ricorso, assai complesso, si risolve alla fine in una sola questione; e cioè come vada interpretato l’art. 7, commi 2 e 2-bis, della L.r. 13/98, in tema di divieti di localizzazione delle discariche e di possibili deroghe.

6.2.1. - Si adombrano, nelle difese delle parti resistenti, una quantità di questioni collaterali, sia in rito (ad esempio la pretesa pretermissione del controinteressato Fabrizio Azzano, titolare di un’Azienda Agricola in censuario di Pavia di Udine, che insisterebbe entro il limite dei due chilometri indicato dalla norma; soggetto che, peraltro, non era stato individuato come “interessato” dalla P.A. né aveva volontariamente partecipato al procedimento), che in merito (si afferma che la ricorrente non avrebbe comunque titolo ad ottenere la deroga, dato che la discarica tratta anche rifiuti speciali), sulle quali il Collegio non ritiene di dover prendere posizione dato che non formano oggetto dell’atto opposto, il quale si limita ad interrompere il procedimento di VIA sol perché la Regione ritiene di non potersi pronunciare sulla richiesta di deroga (non su entrambe, bensì solo su quella relativa alla vicinanza ai vigneti) in mancanza della relativa previsione nel Piano provinciale.

6.3. - Che l’atto contestato attui un arresto procedimentale (e, come tale, sia immediatamente impugnabile, a prescindere dal possibile esito della istanza nel merito) è fuor di dubbio.

6.4. - Questo il testo della norma: “1. - Le disposizioni di cui al comma 1 dell’art. 28 della L.r. n. 22/96 …al fine della salvaguardia delle condizioni ambientali della zona tipica di produzione, non trovano applicazione entro il limite di cinque chilometri dal perimetro della stessa, così come geograficamente individuata dall'articolo 1, comma 1, lettera b), della n. 30/90….

2. - Le disposizioni di cui al comma 1, al fine della salvaguardia delle condizioni ambientali della zona tipica di produzione dei vini, non trovano applicazione entro il limite di due chilometri dal perimetro di vigneti con estensione superiore ad un ettaro. Le Province in fase autorizzativa possono escludere motivatamente da tale vincolo le discariche di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi.

2-bis. - Le disposizioni di cui al comma 2 possono essere motivatamente derogate dalle Province in sede di predisposizione del Programma provinciale per la gestione dei rifiuti, sezione rifiuti urbani, per la ubicazione di discariche”

Correttamente, le parti resistenti osservano che la regola generale è il divieto (che non necessita di motivazione alcuna, essendo fondato su evidenti ragioni di sicurezza e di salvaguardia della produzione di vini pregiati) di localizzare discariche entro il raggio di due chilometri da dove insistono i vigneti. Tale distanza di sicurezza può peraltro essere, in alcuni casi, oggetto di motivata deroga. E ciò può avvenire, stando al dettato normativo, con una duplice modalità: in sede di redazione del Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti ovvero direttamente in fase di autorizzazione.

L’oggetto del contendere è solo questo: la Regione sostiene che la legge prevede una sola tipologia di deroga che va necessariamente e previamente inserita nel Piano Provinciale (salvo poi essere concretamente attuata in sede di rilascio dell’autorizzazione), laddove la ricorrente ritiene, invece, che esistono due tipologie diverse di deroghe; quelle, diciamo così, ”generali” che devono essere previste dal Piano, e quelle che, per intenderci, potremmo definire “particolari”, che la Provincia può assentire singulatim in sede di autorizzazione, a prescindere dalla circostanza che siano o meno contenute nel Piano.

La Regione, nella proprie difese, opera una puntuale ricostruzione del susseguirsi delle leggi regionali in materia e delle diverse versioni dell’art. 7, per concludere che, se anche - apparentemente - il dettato letterale della norma pare supportare la tesi della ricorrente, al contrario, la sua ratio è nel senso di ricondurre entro l’alveo del Piano Provinciale ogni possibile ipotesi di deroga.

6.4.1. – La, pur pregevole ed articolara, prospettazione fornita dalla Regione non persuade.

La legge, infatti, al di là della volontà dei suoi autori (che per certo può costituire un ausilio per chi è chiamato ad la applicarla), vive di vita propria e va interpretata, principalmente, secondo il senso logico delle parole e dell’articolazione delle proposizioni.

Ad avviso del Collegio, l’art. 7 va interpretato nel senso che “la regola che governa” (che corrisponde alla ratio della norma) è che le zone di coltivazione della vite e di produzione del vino (specie se DOC) devono essere preservate al meglio da possibili contaminazioni o altri elementi capaci di condizionarne negativamente l’attività.

In particolare, per il loro possibile impatto sull’ambiente, è vietato aprire nuove discariche (o ampliarne l’ambito) entro un certo perimetro dai vigneti. Divieto che non è comunque assoluto, ma ammette la possibilità (non certo l’obbligo) di deroga da parte dell’organo preposto al rilascio dell’autorizzazione (che, di norma, è la Provincia; non nel caso di specie, dato che possiede il pacchetto di maggioranza di EXE s.p.a.).

L’art. 7, secondo comma, non prevede - come avrebbe dovuto, se la tesi della Regione fosse esatta - il potere generale delle Province di stabilire ex ante, nel Piano, la possibilità (o meno) di deroga in relazione alle singole zone di produzione (cosa che tale Ente può fare - ed è preferibile faccia - in sede di adozione o revisione del Piano stesso, al fine di una più ponderata scelta, valutati tutti gli interessi pubblici e privati in gioco), per poi precisare (al comma successivo) che, una volta ammessa la possibilità di deroga in termini generali, spetterà comunque all’organo che emette il provvedimento autorizzatorio valutare - in concreto e volta per volta - se concedere o meno la deroga in quel caso particolare.

Al contrario, l’art. 7 prevede due modalità diverse di deroga, basate su presupposti non omogenei: infatti, il comma 2 consente al soggetto che autorizza il nuovo impianto, o l’ampliamento di quello esistente, di derogare al divieto (utilizzando una facoltà che non si precisa debba necessariamente trovare la sua scaturigine nell’attività programmatoria compendiata nel Piano), nel procedimento di autorizzazione e per due sole tipologie di discariche: di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi, all’evidenza ritenendo che si tratti di impianti che non creano pericolo, ad esempio, di generare percolati.

Per contro, il comma successivo stabilisce che i divieti di localizzare ogni tipo di impianto (ivi compresi, eventualmente, anche quelli di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi), entro il perimetro di salvaguardia di due chilometri possono trovare giusta collocazione in sede di Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti.

Secondo il Collegio, in definitiva, tendenzialmente l’intero sistema delle (possibili) deroghe dovrebbe essere contenuto nel Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti; il che comunque non significa che, anche se la deroga è astrattamente possibile, l’Ente che la valuterà in fase autorizzatoria la debba necessariamente concedere, ben potendo, in relazione alle particolarità della singola vicenda anche non consentirvi.

Tuttavia non vale l’inverso, nel senso che, nel silenzio dell’atto pianificatorio, l’Amministrazione procedente non potrà rifiutarsi di esaminare l’istanza di deroga anche nella sola fase di autorizzazione, purchè essa riguardi impianti di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi.

A maggior ragione, non potrà addurre la mancanza di disposizioni ad hoc nel Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti per archiviare la procedura di VIA.

In definitiva, nei termini e limiti esposti, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

7. - La ricorrente ha proposto anche una domanda risarcitoria, con la quale chiede di essere ristorata delle conseguenze lesive cagionate dall’illegittimo arresto procedimentale, peraltro non fornendo il minimo principio di prova di aver effettivamente subito un pregiudizio patrimoniale, in alcun modo quantificato se non con riferimento a generici “oneri sostenuti” e “investimenti in costi vivi insuscettibili di essere riassorbiti con i proventi dell’intervento”.

Per pacifica giurisprudenza una richiesta formulata in termini così generici, va dichiarata inammissibile. Si veda, da ultimo e per tutti: C.S. n. 8507/10.

7. - La particolarità e novità delle questioni trattate consigliano di disporre la totale compensazione, tra le parti, delle spese e competenze di causa, ad eccezione del contributo unificato, pari ad € 500,00 (cinquecento/00), che la Regione provvederà a rifondere alla ricorrente (all’atto del passaggio in giudicato della sentenza), ai sensi dell’art. 13, comma VI bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, come modificato dall’art. 21 della L. 4 agosto 2006, n. 248,

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato. Dichiara inammissibile per genericità la richiesta risarcitoria.

Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti, ad eccezione del contributo unificato, pari ad € 500,00 (cinquecento/00), che la Regione provvederà a rifondere alla ricorrente (all’atto del passaggio in giudicato della sentenza).Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Saverio Corasaniti, Presidente
Oria Settesoldi, Consigliere
Rita De Piero, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/02/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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