T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436

INQUINAMENTO - Bonifica di siti contaminati - Ordinanza ex art. 244 d.lgs. n. 152/2006 - Competenza - Provincia - Disciplina transitoria ex art. 265, c. 3 - Applicabilità - Limiti. In tema di bonifica di siti contaminati, ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, la competenza ad emettere l’ordinanza con la quale il responsabile dell’inquinamento è diffidato a provvedere appartiene, dalla data di entrata in vigore del nuovo codice dell’ambiente, alla provincia e non al comune. Devono ritenersi fatti salvi, in forza della norma transitoria di cui all’art. 265, c. 3, solo i procedimenti che si sono conclusi con una espressa autorizzazione degli interventi di bonifica, sulla base del principio per cui "nel caso di mutamento della norma regolatrice del potere amministrativo, restano soggette alla vigente normativa solo con i sub-procedimenti che hanno prodotto effetti consolidati o comunque legittimamente esteriorizzati e portati concretamente ad esecuzione" (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254). Pres. Nicolosi, Est. Massari - C.s.p.a. (avv.ti Alfarano, Lanero e Nocentini) c.Comune di Pomarance (avv. Grassi), Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare (Avv. Stato), regione Toscana (avv.ti Bora e Mancini) e altri (n.c.). TAR TOSCANA, Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436

INQUINAMENTO - Procedimenti in materia di bonifica ambientale - Partecipazione dei destinatari. Nei procedimenti in materia di bonifica ambientale, è necessario che la P.A. consenta ai soggetti destinatari delle prescrizioni dettate dalla stessa P.A. di partecipare al relativo procedimento (articolato in una o più Conferenze di Servizi, istruttorie e decisorie). Ciò, quantomeno, con riguardo alle fasi procedimentali in cui emerge l’esistenza di una contaminazione del terreno e della falda acquifera nell’area in esame e che poi sfociano nelle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi decisoria. È evidente, infatti, che l’onerosità degli obblighi imposti agli interessati impone di instaurare con questi ultimi un ampio contraddittorio. Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis - L. s.p.a. e altro (avv.ti Castaldi, Pillon e Morelli) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e altri (Avv. Stato) e altro (n.c.). TAR TOSCANA, Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436

INQUINAMENTO - Procedimenti di bonifica - Attività istruttoria - Contraddittorio procedimentale - Accertamenti analitici - Art. 223 disp. att. c.p.p.. Nell’attività istruttoria del procedimento di bonifica, il contraddittorio procedimentale si appalesa necessario in particolare per gli accertamenti analitici (v. T.A.R. Lombardia, Sez. I, n. 1913/2007, cit.): ciò, atteso che l’onere di effettuare gli accertamenti in contraddittorio con le parti interessate risponde ad evidenti ragioni di trasparenza e pubblicità, principi del diritto vivente cui la P.A. si deve uniformare in ogni momento della propria azione, oltre che all’interesse pubblico all’imparzialità dell’azione amministrativa. Va poi rilevato che in materia è applicabile l’art. 223 disp. att. c.p.p., secondo cui, qualora, nel corso di attività ispettive o di vigilanza previste da leggi o decreti, si debbano eseguire analisi di campioni per le quali non è prevista la revisione, l’organo procedente deve, anche oralmente, dare avviso all’interessato dell’ora e del luogo di effettuazione delle analisi, in funzione del diritto dello stesso di presenziare a queste, di persona o tramite persona di fiducia da lui designata, eventualmente con l’assistenza di un consulente tecnico (cfr. T.A.R., Lombardia, Sez. I, 11 novembre 2003, n. 4982, che, in proposito, ricorda l’orientamento della Cassazione, per cui la disposizione è applicabile anche alle analisi di campioni finalizzate a verificare l’esistenza di illeciti puniti con sanzioni amministrative). Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis - L. s.p.a. e altro (avv.ti Castaldi, Pillon e Morelli) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e altri (Avv. Stato) e altro (n.c.). TAR TOSCANA, Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00436/2010 REG.SEN.
N. 00623/2008 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 623 del 2008, proposto da:
Soc. Chimica Larderello S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Gaetano Alfarano, Maria Grazia Lanero, Simone Nocentini, con domicilio eletto presso Simone Nocentini in Firenze, via dei Rondinelli 2;


contro

Comune di Pomarance, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Renzo Grassi, con domicilio eletto presso Luca Capecchi in Firenze, via Bonifacio Lupi 20;
Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distr.le dello Stato di Firenze, domiciliataria per legge;
Regione Toscana, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio eletto presso Lucia Bora in Firenze, p.za Unità Italiana 1;
Provincia di Pisa, in persona del Presidente p.t.,
Provincia di Livorno, in persona del Presidente p.t.,
Comune di Volterra, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Castelnuovo Val di Cecina, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Montecatini Val di Cecina, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Montescudaio, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Riparbella, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Guardistallo, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Cecina, in persona del Sindaco p.t.,
Comunita’ Montana Alta Val di Cecina, in persona del Presidente p.t.;
A.R.P.A.T. Azienda Reg. Protezione Ambientale della Toscana;
Consiglio Nazionale delle Ricerche, in persona del Presidente p.t.;
ICRAM - Istituto Centrale Ricerca Scientifica e Tecnologica in persona del Presidente p.t.;


nei confronti di

Soc. Syndial S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Mario Bassani, Flavia Pozzolini, Giovanni Roggero, con domicilio eletto presso Flavia Pozzolini in Firenze, via XX Settembre n. 60;
Eni S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t.;


per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- dell’ordinanza del Direttore del Settore Gestione del Territorio del Comune di Pomarance n.2 del 24 gennaio 2008, avente ad oggetto la bonifica del Bacino Minerario Doccini in località Canova, nella parte in cui è stato ordinato alla Società Chimica Larderello S.p.A., quale soggetto corresponsabile dell’inquinamento del sito minerario menzionato nel periodo tra il 1993 e il 1995, di provvedere, entro il termine di 90 giorni, “all’integrazione del piano di caratterizzazione presentato il 4 novembre 2003, prot.13208, poi integrato in data 16 dicembre 2003, prot. 15192 secondo le prescrizioni contenute nel parere della conferenza Provinciale e riportate nel proprio Provvedimento n.129 del 13 luglio 2006”, decorso il quale l’Amministrazione procederà all’esecuzione in danno del soggetto obbligato e al recupero delle somme anticipate;

- di ogni altro atto presupposto, antecedente, conseguente o, comunque, connesso con quello impugnato, anche non conosciuto, limitatamente alla parte in cui hanno individuato la Società Chimica Larderello S.p.A. quale soggetto corresponsabile dell’inquinamento del Bacino Canova...


Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pomarance;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soc. Syndial S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2010 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con nota del 10 agosto 2007 il Dirigente del Settore gestione del territorio del Comune di Pomarance comunicava alla società ricorrente l'avvio del procedimento volto all'adozione di un provvedimento di intimazione quale soggetto asseritamente responsabile, per il periodo dal 1993 al 1995, dell'inquinamento del bacino minerario denominato Doccini, sito in località Canova dello stesso Comune.

Ad avviso del Comune alla Società Chimica Larderello sarebbe da imputarsi la contaminazione del sito per il suddetto periodo temporale, nella sua qualità di soggetto che nel periodo sopra precisato ha gestito gli impianti della concessione mineraria rilasciata nel 1969 e più volte rinnovata.

Per il periodo dal 1967 al 1988 l'amministrazione comunale individuava quale soggetto responsabile ENI s.p.a., mentre per il periodo successivo, sino al 1992, la responsabilità veniva attribuita alla SYNDIAL S.p.A.

Peraltro, già in data 6 maggio 2002 il Comune di Pomarance aveva ingiunto alla società ricorrente di presentare un piano di caratterizzazione per la bonifica del sito Canova.

Avvero tale atto veniva proposta impugnazione dinanzi a questo T.A.R. che accoglieva l’istanza incidentale, sospendendone l’efficacia "limitatamente e per la parte in cui l'inquinamento presente nell'area non appare in toto riferibile alla Società Chimica Larderello".

In precedenza, con ricorso straordinario al Presidente della repubblica del 27 giugno 2000, la Società Chimica Larderello aveva contestato la delibera della consiglio regionale toscano del 21 dicembre 1999 n. 384 di approvazione del Piano regionale dei rifiuti nella parte in cui la medesima veniva individuata come responsabile della bonifica del sito in parola.

In data 4 novembre 2003 la ricorrente presentava comunque un piano preliminare di caratterizzazione integrato il 16 dicembre 2003.

In data 15 aprile 2005 veniva sottoscritto un accordo di programma tra il Ministero dell’ambiente, la Regione Toscana, le Province di Pisa e Livorno, l’ARPAT, l’ICRAM, il CNR e il Comune di Pomarance con cui, subordinatamente all’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, veniva disposto il finanziamento per la bonifica e il recupero ambientale del comprensorio minerario del bacino del fiume Cecina.

Tuttavia, non essendo il procedimento di cui sopra sfociato in alcun provvedimento conclusivo, il Comune di Pomarance emetteva l'ordinanza in epigrafe con cui intimava alla ricorrente, unitamente agli altri soggetti ritenuti responsabili per altri periodi temporali, di provvedere alla bonifica del sito, prescrivendo la presentazione del piano di caratterizzazione, ai sensi dell'art. 10, comma 2, del decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471 e fissando il termine di 90 giorni per la presentazione di tale piano, decorso il quale si sarebbe provveduto all'esecuzione in danno e il recupero delle somme anticipate.

Contro tale atto ricorre la società in intestazione chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:

1. Nullità per incompetenza assoluta. Violazione degli artt. 239 e segg. del d.lgs. 3 aprile 2006. n. 152 e dell’art. 21 septies della l. n. 241/1990.

2. Violazione del principio “chi inquina paga” espresso dalle Direttive 91/156/CE, 91/689/CE e dei principi di cui agli artt. 239 e segg. del d.lgs. 3 aprile 2006. n. 152. Eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà ed illogicità manifesta.

3. Violazione degli artt. 239 e segg. del d.lgs. 3 aprile 2006. n. 152. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore sui presupposti, contraddittorietà ed illogicità.

4 Eccesso di potere per errore sui presupposti, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti sotto altro profilo. Irragionevolezza e contraddittorietà.

Si sono costituiti in giudizio, opponendosi all’accoglimento del gravame, il Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare, la Regione Toscana, il Comune di Pomarance e la controinteressata SYNDIAL S.p.A.

Con ordinanza n. 549 depositata il 12 giugno 2008 veniva respinta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.

Alla pubblica udienza dell’8 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame viene impugnata, unitamente agli atti presupposti del procedimento, l’ordinanza del 24 gennaio 2008 emessa dal Direttore del Settore gestione del territorio del Comune di Pomarance, con cui, in relazione al sito minerario Doccini, ubicato nello stesso Comune in località Canova, si individua la società ricorrente quale soggetto responsabile della contaminazione, per il periodo dal 1993 al 1995, ordinando alla medesima, insieme agli altri soggetti ritenuti responsabili per differenti fasi temporali, di provvedere alla relativa bonifica, prescrivendo la presentazione del piano di caratterizzazione ai sensi dell’art. 10, comma 2, del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 e, successivamente, dei progetti preliminari e definitivi, e fissando il termine di 90 giorni per la presentazione del piano di caratterizzazione, decorso il quale l’Amministrazione procederà all’esecuzione in danno e al recupero delle somme anticipate.

Il ricorso è fondato.

Preliminare ed assorbente rilievo va assegnato al primo motivo con cui la parte ricorrente censura per incompetenza assoluta il provvedimento impugnato, attesa la violazione dell’art. 244 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152.

Dispone tale norma, in tema di bonifica di siti contaminati, che “Le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.

“La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.

Ne discende che la competenza ad emettere l’ordinanza di cui si controverte appartiene, dalla data di entrata in vigore del nuovo codice dell’ambiente, alla provincia e non al comune.

Eccepiscono, tuttavia, le amministrazioni intimate l'infondatezza della censura avuto riguardo a quanto stabilito dall'articolo 265, comma 4, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 il quale espressamente prevede che per i procedimenti già avviati con la normativa pregressa e non ancora conclusi, continuano a trovare applicazione le regole previgenti, fatta eccezione per i casi in cui, entro 180 giorni dall'entrata in vigore del codice, il soggetto interessato abbia chiesto all'autorità competente il passaggio alle procedure di bonifica secondo i diversi criteri stabiliti dalla parte IV dello stesso decreto n. 152.

Ne conseguirebbe che, poiché il procedimento di cui trattasi trova riferimento in atti già posti in essere nel 2002, vigente il d.lgs. n. 22/1997, è a tale testo normativo che occorre fare riferimento per stabilire la competenza ad emettere il provvedimento in questione. Ebbene come si evince dal combinato disposto degli artt. 17 e 22 del decreto n. 22/1997, la competenza in materia era, secondo la previgente normativa, attribuita al comune.

La tesi di controparte non appare, tuttavia, convincente.

Infatti, come si rileva dalla lettura del testo dell’ordinanza, il procedimento ha inizialmente preso le mosse dalla comunicazione inviata dal Comune di Pomarance, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241/1990, in data 15 ottobre 2003.

A tale avviso ha fatto seguito una corrispondenza con le società coinvolte; la presentazione del piano di caratterizzazione preliminare da parte della Società Chimica Larderello (4 novembre 2003); la riunione, in data 18 dicembre 2003, della Conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Pisa ed il parere favorevole espresso da quest'ultima in data 19 gennaio 2004 sulle prescrizioni adottate dalla conferenza stessa; la sottoscrizione di un accordo di programma (15 aprile 2005) tra il Ministero dell'ambiente, la Regione Toscana, le Province di Pisa e Livorno, l’ARPAT, il CNR, l’ICRAM e il Comune di Pomarance.

La sequenza procedimentale sopra descritta non è, tuttavia, sfociata in alcun provvedimento conclusivo.

Prendendo atto di tale situazione, lo stesso Comune di Pomarance afferma nel provvedimento impugnato che "è stata rilevata l'opportunità di procedere ad un nuovo avvio del procedimento, nei confronti di parte dei soggetti coinvolti, in quanto quello precedente non è stato seguito dei relativi provvedimenti per cui, con nota prot. 7274/VI/9, si è data loro comunicazione ai soggetti interessati l'avvio del procedimento…per giungere ad un provvedimento di ultimazione nei confronti di tutti i soggetti interessati sopra indicati…".

L’assunto dell'amministrazione è dunque smentito per tabulas.

In tal senso la giurisprudenza ha avuto modo di precisare, ai fini della determinazione della competenza, che devono ritenersi fatti salvi solo i procedimenti che si sono conclusi con una espressa autorizzazione degli interventi di bonifica, sulla base del principio per cui "nel caso di mutamento della norma regolatrice del potere amministrativo, restano soggette alla vigente normativa solo con i sub-procedimenti che hanno prodotto effetti consolidati o comunque legittimamente esteriorizzati e portati concretamente ad esecuzione" (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254).

Neppure, come osservato dalla ricorrente, potrebbe essere invocata, per legittimare la competenza in materia del Comune, l’art. 6, comma 1, lett. b) della legge reg. n. 25/1998, che assegna alle province “tutte le funzioni amministrative attribuite in materia di gestione dei rifiuti, bonifica e messa in sicurezza dei siti inquinati,…non espressamente attribuite ai comuni dalle leggi statali e regionali e non riservate dalla presente legge alla competenza della Regione”.

E’ evidente, infatti, che tale interpretazione è inequivocabilmente sorretta dalla scelta successivamente operata in proposito dal Legislatore nazionale con il conferimento della competenza in materia alle province.

Ulteriore avallo in tal senso è fornito dall’art. 1 della l. reg. n. 30/2006 che trasferisce ai comuni “le funzioni amministrative inerenti agli interventi di bonifica che ricadano interamente nell'ambito del territorio comunale” e che, ai sensi dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006 sono attribuite alla Regione.

Ebbene, poiché l’art. 242 del Codice dell’ambiente trova applicazione solo per l’ipotesi di spontanea attivazione del responsabile della contaminazione al fine dell’attuazione delle misure di prevenzione e ripristino della zona contaminata, deve ritenersi impregiudicata la competenza provinciale quando, come nel caso in esame, sia l’Amministrazione a dare impulso al procedimento, in primo luogo attraverso l’accertamento della responsabilità così come stabilito dall’art. 244 dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006.

Restano da esaminare le conseguenze dell’accertata incompetenza del comune ad emettere il provvedimento impugnato.

Rileva il Collegio che con l'art. 21 septies , l. n. 241 del 1990, aggiunto dall'art. 14, l. n. 15 del 2005, il legislatore, nell'introdurre per la prima volta in via generale la categoria normativa della nullità del provvedimento amministrativo, ha ricondotto a tale radicale patologia soltanto il difetto assoluto di attribuzione, che evoca la c.d. « carenza in astratto del potere », vale a dire la mancanza in astratto della norma giuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 890; T.A.R. Lazio, sez. I, 3 marzo 2009, n. 2192).

La norma appena citata stabilisce, infatti, che “È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

Nel caso che ne occupa, quindi, ne discende che l’atto impugnato deve essere dichiarato nullo.

Per conseguenza è inibito al giudicante lo scrutinio delle ulteriori censure avanzate dalla ricorrente.

Infatti, secondo il tradizionale e consolidato indirizzo l'accertamento del vizio di incompetenza esime il giudice dall'esaminare le ulteriori censure, da ritenersi assorbite, in quanto per l'art. 26, secondo comma, della legge n. 1034 del 1971 il tribunale, "se accoglie il ricorso per motivi di incompetenza, annulla l'atto e rimette l'affare all'autorità competente" (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 14 gennaio 2009, n. 72).

Ciò in quanto, evidentemente, l'esame delle altre doglianze finirebbe, altrimenti, per risolversi in un giudizio anticipato sui futuri provvedimenti dell'organo riconosciuto come competente ed in un vincolo anomalo sulla riedizione del potere (Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6408; T.A.R. Veneto, sez. III, 28 aprile 2008, n. 1136).

Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto conseguendone la dichiarazione di nullità dell'atto impugnato.

Avuto riguardo all'attività processuale svolta dalle parti e all'imputazione soggettiva dell'atto impugnato, condanna il Comune di Pomarance e la Regione Toscana al pagamento delle spese di giudizio come da liquidazione fattane in dispositivo, compensandole nei confronti del Ministero dell'ambiente e tutela del territorio del mare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, dichiara nullo l'atto impugnato.

Condanna il Comune di Pomarance e la Regione Toscana, in solido fra loro, al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre IVA e CPA.

Compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2010 con l'intervento dei Magistrati:



Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere, Estensore

Pierpaolo Grauso, Primo Referendario

L'ESTENSORE                                   IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

  AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562

 Vedi altre: SENTENZE PER ESTESO

Ritorna alle MASSIME della sentenza  -  Approfondisci con altre massime: GIURISPRUDENZA  -  Ricerca in: LEGISLAZIONE  -  Ricerca in: DOTTRINA

www.AmbienteDiritto.it