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Una nuova normativa in materia di rifiuti: primi spunti di riflessione.

ADA LUCIA DE CESARIS

Il D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205¹ ha sostanzialmente modificato la parte IV del Dlgs 152/2006 recante la regolamentazione in materia di rifiuti.
Il nuovo sistema normativo regola le attività connesse alla gestione dei rifiuti², garantendone la tracciabilità e il controllo in ogni fase, in un sistema di responsabilità condivisa, che può coinvolgere anche il produttore e il distributore dei prodotti.

1. La gestione dei rifiuti
L’attività di gestione dei rifiuti - oltre a conformarsi ai principi comunitari di precauzione, prevenzione, sostenibilità, proporzionalità,responsabilità condivisa, chi inquina paga, e partecipazione – dovrà rispondere a criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza e fattibilità economica. Una declinazione del principio di sviluppo sostenibile.
Alle singole attività di gestione la nuova normativa assegna un ordine di priorità vincolante, che pone al primo posto le attività di prevenzione e subito dopo la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio, il recupero di altro tipo (compreso quello di energia) e, come ultima istanza, lo smaltimento. E’ possibile derogare all’ordine delle priorità, qualora l’analisi dell’impatto complessivo dell’attività dimostri che nello specifico caso si tratti della scelta più adatta sia sotto il profilo sanitario e ambientale, sia sotto il profilo sociale ed economico.
Nuova è la nozione di preparazione al riutilizzo, che concerne le operazioni di controllo, pulizia, smontaggio e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reintegrati senza altro trattamento. Una nozione che farà molto discutere, laddove parrebbe far rientrare le attività di manutenzione e riparazione tra le attività di gestione dei rifiuti.
Nell’ambito della gerarchia, il riutilizzo, il riciclaggio e ogni altra operazione di recupero sono preferite all’utilizzo dei rifiuti per il recupero di energia.
Per il raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio ( il 65% entro il 2012) lo strumento centrale rimane la raccolta differenziata.
Lo smaltimento è la fase residuale della gestione dei rifiuti, si potrà ricorrere ad esso solo dopo aver verificato che effettivamente non vi erano altre opzioni di recupero possibili, tecnicamente e economicamente. Non è chiaro però a chi competa effettuare questa valutazione e in quale momento dell’attività dell’operatore essa debba essere introdotta.

2. Responsabilità e tracciabilità
La responsabilità è declinata diversamente per coloro che aderiscono al SISTRI e per coloro che, potendo, ne rimangono fuori.
Per i primi la responsabilità è limitata alla sfera di competenza stabilita dal SISTRI; per i secondi, raccoglitori e trasportatori di rifiuti non pericolosi, la responsabilità è esclusa se i rifiuti vengono conferiti, su convenzione, al servizio pubblico di raccolta o vengono consegnati a soggetti autorizzati alle attività di recupero o smaltimento, a condizione che il produttore ritorni in possesso del formulario controfirmato e datato dal destinatario, entro tre mesi dalla data del conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla cadenza di questo termine provvedano a darne immediata comunicazione alla Provincia.
L’art. 188 dispone peraltro, in termini generali, che il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento, affermando poi che qualora il produttore iniziale o detentore trasferisca rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari, indicati nella medesima norma e di cui si è detto sopra, tale responsabilità comunque sussiste.
La prima parte della norma parrebbe voler ricordare che la responsabilità del produttore e detentore dei rifiuti è connotata da un obbligo generale di attenzione e diligenza qualificato, che sussiste anche per le ipotesi in cui vengono posti in essere tutti gli adempimenti previsti dalla normativa. Non si tratta di adempimenti formali, ma sostanziali che richiedono un verifica preventiva di tutto l’iter che si sceglie di far fare al rifiuto. Il riferimento al trattamento preliminare è invece assai difficile da interpretare. La nuova normativa non reca una nozione di trattamento preliminare, quindi non è facile capire a che fase il legislatore abbia inteso riferirsi. L’unica nozione che potrebbe essere equiparata al trattamento preliminare è quella del raggruppamento preliminare, con la conseguenza di assoggettare questa fase, delle attività di recupero o dello smaltimento, ad un regime di responsabilità diverso.
Il nuovo quadro delle responsabilità, come detto, è conseguente all’avvio del sistema di tracciabilità introdotto con il SISTRI.
Gli strumenti per il controllo della tracciabilità sono infatti l’iscrizione al SISTRI e l’adempimento degli obblighi previsti dallo stesso, per coloro che sono obbligati ad aderirvi; la tenuta dei registri di carico e scarico e i formulari di identificazione, per tutti i soggetti che non aderiscono al SISTRI.
La nuova normativa ha riordinato e sistemato l’indicazione dei soggetti e gli obblighi di coloro che devono aderire al SISTRI e ulteriormente individuato gli adempimenti per coloro che ne rimangono estranei.
L’operatività del SISTRI è tuttavia, come noto, rinviata al giugno 2011 e con essa quindi anche l’applicazione delle nuove regole, inerenti il controllo e le responsabilità, introdotte dal Dlgs 205/2010 con riferimento a tale sistema.

3.Rifiuti, rifiuti cessati e sottoprodotti.
Cambia la nozione di rifiuto, viene meno il riferimento all’allegato e quindi il cd. elemento oggettivo: è rifiuto qualsiasi sostanza od oggetto di cui detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi.
Non esistono più le materie prime seconde, ma è stata introdotta la possibilità di cessare la qualifica di rifiuto.
Un rifiuto cessa di essere tale quando viene sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi criteri specifici che verranno definiti sulla base dei requisiti indicati dalla normativa. Nelle more dell’adozione di questi requisiti, continueranno ad applicarsi le disposizioni delle cd materie prime seconde di cui ai DM 5/2/1998, 12/62002 n. 161 e 17/11/2005, n. 269 e art. 9 bis lett. a) e b) Dl 6/11/2008, n. 172, convertito nella Legge 30/12/2008 n. 210.
Non sono rifiuti neppure i sottoprodotti, quelle sostanze o oggetti originati da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, anche se non sono il risultato principale della stessa. Perché si possa effettivamente considerarli sottoprodotti è tuttavia necessario che essi vengano utilizzati, direttamente e effettivamente, nell’ambito dello stesso o di un altro processo produttivo, senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale.
Da ultimo, non deve sfuggire che sono mutate le regole del deposito temporaneo, l’unica attività connessa ai rifiuti non compresa nella gestione e non soggetta ad autorizzazione, se realizzata nel rispetto delle condizioni previste dalla normativa.
Il produttore può scegliere di inviare i propri rifiuti al recupero o allo smaltimento ogni tre mesi, indipendentemente dalle quantità in deposito; oppure quando il quantitativo di rifiuti depositati raggiunga complessivamente i 30 metri cubi, tra i quali al massimo 10 metri cubi di rifiuti pericolosi. Se i rifiuti non superano nell’anno questo quantitativo, il deposito può durare sino all’anno, ma non superare tale periodo. Permangono le condizioni di sicurezza con cui deve essere organizzato il deposito, che deve essere effettuato per categorie omogenee di rifiuti e nel rispetto delle specifiche norme tecniche, e per i rifiuti pericolosi nel rispetto delle normative che regolano il deposito delle sostanze pericolose.

4. Alcune osservazioni conclusive
Una analisi accurata della nuova normativa richiede sicuramente ulteriori e più approfondite riflessioni, anche al fine di verificarne la reale conformità alle direttive comunitarie.
In prima battuta ciò che emerge è l’assenza di qualsiasi tentativo reale di organizzare e sistemare la materia, eliminando contraddizioni, duplicazioni, punti oscuri. Al contrario si è fatto uso di un linguaggio spesso criptico e facile a diverse interpretazioni. Il testo è pieno di refusi, rinvii a norme inesistenti e a nozioni non definite. A ciò si aggiunga che l’operatività della maggior parte delle disposizioni dipende dall’approvazione di successive normative regolamentari di attuazione, per l’approvazione delle quali vi è , a parte casi specifici, tempo due anni. E’ il caso della disciplina per le terre e rocce da scavo, che sarà superata solo dopo l’adozione di una di queste normative, che dovrebbero stabilire come applicare a questa ipotesi la normativa sul sottoprodotto.
Non si può poi non evidenziare l’ampio spazio di discrezionalità lasciato all’amministrazione nel decidere se introdurre o estendere adempimenti e obblighi per ulteriori attività e operatori, come per il caso della possibilità di estendere l’obbligo di adesione al SISTRI.
Infine, l’aspetto di maggiore criticità è forse rappresentato dall’assenza di una regolamentazione transitoria che dia chiara indicazione di quali obblighi devono ritenersi immediatamente efficaci. Non si può infatti non considerare che una parte sostanziale della nuova disciplina richiede l’operatività del sistema SISTRI. Delicato sul punto è in particolare l’aspetto sanzionatorio, laddove non è certo sufficiente aver affermato che le sanzioni introdotte con riferimento al SISTRI saranno applicabili solo quando il sistema sarà operativo, senza nulla dire con riferimento agli obblighi e alle sanzioni mutati o venute meno in relazione all’introduzione di questo sistema. Vi è infatti la possibilità che sia stata introdotta un sorta di sanatoria implicita per alcuni comportamenti, che tuttavia per le ragioni di certezza che ogni operatore rivendica avrebbe richiesto più attenzione e una regolamentazione di maggior dettaglio.