ASSESSORATO
DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI
E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
CIRCOLARE 29 giugno 1993, n. 13
G.U.R.S. 14 agosto
1993, n. 38
Prime direttive per l'applicazione delle modifiche
introdotte dalla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 10.
Ai soprintendenti per i beni culturali
ed ambientali
Ai direttori delle sezioni tecnico-scientifiche
delle soprintendenze ai beni culturali
ed ambientali
Agli Assessorati regionali
All'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente - direzione regionale urbanistica
All'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente - direzione regionale territorio
All'Assessorato regionale dei lavori pubblici
- Ispettorato regionale tecnico
All'Assessorato regionale dei lavori pubblici
- I.R.T. - comitato tecnico amministrativo
All'Assessorato regionate dell'agricoltura e
delle foreste, direzione regionale foreste
Al Provveditorato regionale opere pubbliche
Al commissario dello Stato
per la Regione Siciliana
Ai presidenti delle province
della Regione Siciliana
Ai prefetti della Sicilia
Al Consiglio regionale dei beni culturali ed
ambientali
Al Consiglio regionale dell'economia e del lavoro
e, p.c.
Ai dirigenti coordinatori, - gruppi di lavoro
- direzione beni culturali ed ambientali e
della pubblica istruzione
Al Centro regionale per la progettazione
ed il restauro
Al Centro regionale per l'inventario
e la catalogazione
La legge regionale 12 gennaio 1993, n. 10, ha
apportato significative modifiche alla disciplina delle opere pubbliche da eseguirsi nella Regione
Siciliana, determinandone una riforma complessiva ispirata al criterio della
massima trasparenza dell'azione amministrativa.
Questa Amministrazione ritiene necessario fornire
tempestive risposte ai quesiti che da più parti si pongono in ordine a talune
disposizioni afferenti direttamente il settore dei beni culturali ed
ambientali.
I - Composizione e competenze del Comitato tecnico
amministrativo regionale.
La legge regionale n. 10/93 ha rivisitato il ruolo e la
struttura del massimo organo tecnico regionale, del quale ha sottolineato e
potenziato la componente tecnica introducendo correttivi idonei a garantire la
protezione degli interessi paesistico-ambientali.
Va in tale direzione, in generale, la accresciuta
presenza di funzionari del ruolo tecnico rispetto ai componenti provenienti dal
ruolo amministrativo e, più in particolare, il peso che viene ad assumere
all'interno del comitato l'amministrazione del territorio e dell'ambiente - v.
art. 29, lett. m), q) e r).
L'Assessorato dei beni culturali ed ambientali designa
all'interno del C.T.A.R. un dirigente superiore tecnico - art. 29, lett. o),
che, nella nuova composizione del comitato, sostituisce il dirigente del ruolo
amministrativo nominato ai sensi dell'art. 1, lett. i), della legge regionale
26 maggio 1973, n. 21.
Particolari valutazioni si pongono per la presenza dei
soprintendenti nel comitato e per il rapporto tra voto del C.T.A.R. e pareri
della autorità sovraordinata, sul quale la nuova legge ha profondamente inciso.
L'art. 1 della legge regionale 31 marzo 1972, n. 19,
che istituì il C.T.A.R., prevedeva originariamente che “quando il comitato
debba esaminare progetti di sua competenza concernenti la tutela degli
interessi archeologici, artistici, monumentali e panoramici i soprintendenti
possono partecipare alle sedute, con voto consultivo”. La legge regionale n.
21/85 rese tale partecipazione obbligatoria, nel senso che il comitato,
nell'esame dei medesimi progetti, era integrato dal competente soprintendente,
ma così disponendo non garantiva la tutela del patrimonio paesaggistico della
Regione.
Veniva infatti espressamente confermato all'art. 19
che “per i progetti sui quali esprime parere tecnico il C.T.A.R., il parere
dello stesso sostituisce quello della soprintendenza”.
Facevano ad ogni modo eccezione le opere ricadenti in
area sottoposta a vincolo archeologico (art. 19, sesto comma) e gli interventi
conservativi o di restauro su edifici vincolati ai sensi della legge n. 1089/39
(art. 12, settimo comma).
I progetti di importo superiore a lire 5.000 milioni
(art. 6, legge regionale n. 35/78), ricadenti su area paesisticamente
vincolata, erano peraltro sottratti all'esame delle soprintendenze e venivano
discussi in comitato.
In tale sede non poteva evidentemente trovare adeguato
riscontro la tutela del paesaggio, nel frattempo accresciutasi sotto il profilo
qualitativo e quantitativo per effetto della legge 8 agosto 1985, n. 431.
L'Amministrazione continuava ad esaminare la cd. microprogettualità,
mentre i progetti economicamente e tecnicamente più rilevanti e potenzialmente
più lesivi venivano esaminati all'interno del comitato, ove il soprintendente
rappresentava un interesse spesso minoritario e perciò soccombente.
Risultava così di fatto compromessa la protezione dei
beni paesistici ed ambientali, in palese violazione dell'art. 9 della
Costituzione.
Raccogliendo i voti di questo Assessorato, il
legislatore ha posto rimedio a tale situazione con la novella contenuta al
secondo e quarto comma dell'art. 29.
Ne consegue che:
- i pareri del C.T.A.R. sostituiscono a tutti gli effetti
qualsiasi altro parere ad eccezione delle determinazioni che devono essere rese
dalle amministrazioni preposte alla tutela del patrimonio archeologico e
artistico, dell'ambiente, del paesaggio, del territorio e della salute dei
cittadini;
- i soprintendenti partecipano stabilmente ai lavori
del comitato, ma tale presenza è funzionale alla loro alta qualificazione
tecnico-scientifica e non impedisce che la competente sezione
tecnico-scientifica della soprintendenza esprima ritualmente il proprio parere.
La innovazione normativa comporta la immediata
reintegrazione delle competenze delle soprintendenze, alle quali debbono di
conseguenza essere sottoposti, per il preventivo parere, i progetti di opere
pubbliche, di qualsiasi importo, a condizione che alla data di entrata in
vigore della legge regionale n. 10/1993 i lavori non siano stati appaltati.
Il parere deve essere reso nel termine perentorio di
90 giorni dalla data di ricezione della richiesta; scaduto questo termine, il
parere si intende reso favorevolmente (art. 19, quarto comma, legge regionale
n. 21 /85).
Non sfugge all'interprete l'evidente contraddittorietà
tra la novella legislativa in argomento e l'art. 19, quinto comma, della legge
regionale n. 21/85, secondo il quale “per i progetti sui quali esprime parere
tecnico il Comitato tecnico amministrativo regionale, il parere dello stesso
sostituisce quello della soprintendenza ai beni culturali ed ambientali”.
Si tratta tuttavia di una disposizione che deve
intendersi decaduta, in quanto l'art. 80 ha abrogato qualsiasi norma non
compatibile con quelle contenute nella legge regionale n. 10/93.
Ad analoghe conclusioni si giunge, a parte l'elemento
testuale offerto dalla precitata norma di salvaguardia, anche secondo una
corretta interpretazione storico-sistematica, che definisce il contenuto del
diritto positivo in funzione della volontà espressa dal legislatore con la
norma da ultimo emanata, avente portata ampiamente riformatrice.
E' comunque opportuno un migliore coordinamento delle
diverse norme, da realizzare mediante un auspicabile testo unico delle leggi
regionali sulle opere pubbliche.
II - Composizione e competenee degli altri organi
collegiali
La legge ha introdotto sensibili modificazioni anche
ai comitati operanti nel settore agricolo-forestale.
Sono disposizioni che rispondono alla identica istanza
di razionalizzazione sottesa alla riforma del C.T.A.R.
L'art. 32 della legge regionale n. 10/93 ha abolito il
Comitato tecnico amministrativo, che forniva parere sui progetti predisposti
dall'Ente di sviluppo agricolo (legge regionale 30 luglio 1969, n. 26).
Le funzioni di detto comitato sono state rimesse al
C.T.A.R., che viene integrato quando deve esaminare i suddetti progetti.
La norma non ha inciso sulla attività di questo
Assessorato, il quale non era rappresentato nel comitato, dalle cui competenze
esulava la tutela paesistica (art. 17, legge regionale 8 marzo 1971, n. 5).
L'amministrazione dei beni culturali era invece
chiamata a far parte del comitato tecnico-amministrativo dell'azienda delle
foreste demaniali, del quale era componente il soprintendente di Palermo (art.
11, legge regionale 5 giugno 1989, n. 11).
In considerazione della rilevanza dell'attività della
azienda per la tutela ambientale, erano tuttavia indispensabili migliori
strumenti di coordinamento tra l'azienda medesima e gli enti preposti alla
salvaguardia del paesaggio.
L'art. 31 della legge regionale n. 10/93, nel
potenziare la componente tecnica del suddetto organo consultivo, ha
conseguentemente previsto che ad esso partecipino tutti i soprintendenti e un
dirigente tecnico del ruolo dei beni culturali ed ambientali.
La maggiore presenza degli organi di questa
amministrazione si risolverà in un più alto livello di collaborazione
istituzionale tra due settori, quello delle foreste e quello dei beni
culturali, chiamati entrambi ad assicurare adeguata protezione al patrimonio
naturale della Regione.
Le determinazioni dell'autorità sovraordinata non sono
peraltro assorbite dal comitato in argomento; i progetti sui quali quest'ultimo
esprime parere debbono essere sottoposti, se incidono su beni o territori vincolati,
anche all'approvazione della competente soprintendenza.
La legge regionale n. 10/93 ha dunque riconfermato la
esclusiva competenza di questa amministrazione per la tutela dei beni culturali
ed ambientali, e ciò anche all'interno degli organi collegiali.
E' comunque necessario che sia garantita la
partecipazione massima ed effettiva ai suddetti comitati, assicurando
l'intervento del funzionario preposto alla sezione tecnico-scientifica chiamata
in causa dall'ordine del giorno della seduta.
Questa sezione è, in via ordinaria, quella per i beni
paesistici, architettonici ed urbanistici, il cui direttore dovrà accompagnare
il soprintendente quando se ne ravvisi la necessità.
In particolare, ciò deve essere sempre assicurato per
le sedute del Consiglio regionale dell'urbanistica (artt. 58 e 59, legge regionale
27 dicembre 1978, n. 71), alle quali è necessario che partecipino figure
istituzionali individuate secondo la competenza per materia, oltre che per
territorio.
Tanto in funzione dei compiti pregnanti del C.R.U.
Analoghe considerazioni valgono con riferimento ai
comitati tecnico-scientifici dei parchi regionali (art. 11, legge regionale 9
agosto 1988, n. 14).
III - Nulla-osta in materia di impatto ambientale
La norma contenuta nell'art. 30 della legge regionale
n. 10/93, sottoponendo alla preventiva approvazione dell'Assessorato del
territorio e dell'ambiente gli studi sulla valutazione dell'impatto ambientale
arrecato da alcune categorie di opere pubbliche ivi elencate, non introduce
alcuna deroga alle competenze di altre amministrazioni per la tutela di
specifici pubblici interessi.
Ci si riferisce alla protezione del paesaggio,
attribuita a questo Assessorato, che è chiamato ad operare, nel rispetto di un
dettato normativo costituzionalmente garantito (art. 9 Cost.), attraverso le
proprie strutture tecnico-scientifiche periferiche.
E' evidente che le valutazioni paesaggistiche sono
correlate a quelle ambientali, ma se ne differenziano sia nei contenuti sia
nelle procedure che l'ordinamento prescrive per la loro formalizzazione.
Queste procedure sono, essenzialmente, quelle
dell'imposizione del vincolo paesistico e di quello monumentale, con la
conseguente sottoposizione al preventivo nulla-osta delle competenti
soprintendenze ai beni culturali ed arnbientali di tutte le opere che incidono
sui beni vincolati (leggi n. 1089/39 e n. 1497/39).
Tra gli interventi che debbono essere preventivamente
assentiti dall'autorità sovraordinata rientrano evidentemente quelli di cui
all'art. 30 della legge n. 10/93, i quali infatti, a parte la eventuale
approvazione della V.I.A. da parte dell'Assessorato del territorio e
dell'ambiente, debbono essere sottoposti al parere delle altre amministrazioni
competenti, ivi comprese le soprintendenze.
Si deve decisamente escludere che la fattispecie
contenuta nell'art. 30 della legge regionale n. 10/93 possa assorbire e
vanificare le attribuzioni dell'amministrazione del paesaggio.
Invero, i concetti di ambiente e di paesaggio appaiono
strettamente correlati, anche per effetto della più recente evoluzione
normativa.
Rimangono tuttavia sempre demandati a questo
Assessorato i provvedimenti per la protezione dei beni paesistici. Ciò in forza
di specifiche disposizioni normative (legge n. 1497/39; legge n. 431/85: leggi
regionali n. 80/77, n. 116/80 e n. 15/91), che la legislazione in tema di
tutela dell'ambiente si è fatta carico di confermare, non introducendo alcuna
deroga alle competenze dell'amministrazione dei beni culturali ed ambientali.
Questa affermazione è confermata sia dalle
disposizioni della legge n. 349/86, relativa alla istituzione del Ministero
dell'ambiente, sia dal testo vigente del D.P.C.M. 27 dicembre 1988, che,
disciplinando il procedimento di approvazione del S.I.A. prescrive un espresso
pronunziamento del Ministero dei beni culturali relativamente alla valutazione
degli effetti paesaggistici dell'intervento, sia, infine, dallo stesso art. 30
della legge regionale n. 10/93, il quale non prevede affatto che, in sede di
valutazione di impatto ambientale, l'amministrazione del paesaggio venga
esautorata dalle potestà che la legge le attribuisce.
Se “il termine paesaggio ha punti di coincidenza con
l'ambiente, ma certamente non lo include, nè lo esaurisce” (relazione al d.d.l.
n. 2122 presentato il 27 febbraio 1990), è vero anche l'inverso; nella vigente legislazione
permane la specificità delle valutazioni paesistiche, che corrispondono ad una
peculiare concezione morfologica del territorio, pur nella più ampia accezione
di forme e immagini dell'ambiente.
Deve pertanto ritenersi che non sia consentito allontanarsi
dall'assetto delle competenze positivamente determinato, pervenendo ad una
anomala duplicazione di controlli, o addirittura ad una inammissibile delega di
attribuzioni dell'amministrazione del paesaggio a quella dell'ambiente.
Sembra invece corrispondere ad una logica
procedimentale più opportuna che, qualora le opere, attività o lavorazioni di
cui all'art. 30 della legge regionale n. 10/93 ricadano in aree soggette ai
vincoli di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497 e successive modificazioni o alla
legge 1 giugno 1939, n. 1089, copia del progetto (e dello studio di impatto
ambientale) venga inviata anche alla soprintendenza competente per territorio,
che è tenuta a rendere il parere di competenza con le modalità e nei termini di
cui all'art. 19 della legge regionale 29 aprile 1985, n. 21.
La correlazione tra il concetto di paesaggio e quello
di ambiente è comunque innegabilmente assai stretta.
Proprio questo Assessorato, con specifico riferimento
alle opere di sistemazione idraulica, facendo proprie le preoccupazioni
espresse dall'Assemblea regionale nell'ordine del giorno n. 111 del 10 febbraio
1989, con la circolare prot. n. 577 dell'1 marzo 1990 poneva l'accento
sull'“individuazione indispensabile e improcrastinabile di strumenti di tutela
e di metodologie operative diverse da quelle seguite finora, con maggiore
riguardo verso gli ecosistemi e verso tutte le loro componenti naturali” e, in
attesa della definizione di norme legislative regionali in materia di V.I.A.,
prescriveva alle soprintendenze di subordinare l'esame dei progetti di
sistemazione idraulica alla redazione di analisi di impatto ambientale
da condurre secondo i criteri del D.P.C.M. del 27 dicembre 1988.
Si procedeva, in altri terrnini, alla tutela
paesistica dei corsi d'acqua secondo criteri conformi al concetto “globale” di
ambiente fatto proprio dal giudice costituzionale.
La legge regionale n. 10/93 ha tuttavia posto rimedio
alla lacuna legislativa a suo tempo lamentata anche da questo Assessorato,
mentre, in conformità al dettato dell'art. 73, è in fase di adozione la
normativa tecnica regionale sulla valutazione di impatto ambientale.
Sono pertanto venuti meno i presupposti perchè questa
amministrazione eserciti valutazioni oggi certamente demandate all'Assessorato
del territorio e dell'ambiente.
Le opere di cui all'art. 30 della legge regionale n.
10/93, lett. a), b), c), d), e), ove ricadenti in area vincolata, saranno
pertanto esaminate dalle competenti soprintendenze avendo esclusivo riguardo
all'influenza delle opere in esame sul paesaggio.
E' invece rimesso all'apprezzamento dell'anzidetto
Assessorato il rapporto tra l'intervento progettato e i processi fisico-chimici
e biologici dell'habitat interessato.
IV - Accelerazione delle procedure (conferenze di
servizi)
Il legislatore ha voluto potenziare lo strumento della
conferenza di servizi introdotto dalla legge regionale n. 10/91.
L'iniziativa per tale conferenza viene demandata
all'ufficio del genio civile competente per territorio, su proposta dell'ente
che deve eseguire le opere.
Com'è noto, l'art. 15 della legge regionale 30 aprile
1991 prescrive che l'assenso alle opere deve essere comunque fornito nelle
forme rituali dalle amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio, del territorio e della salute.
L'art. 33 della legge regionale n. 10/93 conferma
questa disposizione, ma prescrive tuttavia che se non è possibile acquisire
l'assenso di tutte le amministrazioni competenti, “la Giunta regionale può, in
via sostitutiva, assumere in merito una determinazione definitiva”.
E' stato inoltre stabilito che l'avviso di
convocazione della conferenza di servizi deve essere corredato dagli elaborati
di progetto e deve essere recapitato alle amministrazioni interessate almeno
trenta giorni prima della riunione.
V - Adempimenti burocratici
L'art. 76, recependo le indicazioni contenute nella
legge regionale n. 10/91, prescrive che tutte le amministrazioni si muniscano
di apposita “scheda di passaggio delle pratiche, idonea a consentire la
ricostruzione, in qualsiasi momento, di uno specifico procedimento
amministrativo.
Gli uffici di questo Assessorato dovranno a tal uopo
riportare sul fascicolo di tutte le loro pratiche gli elementi che si
evidenziano nel seguente allegato “A”.
L'Assessore: SARACENO
ALLEGATO A
_________
vedi anche:
Circ. 2/96 ASS. BB.CC. - Applicazione della presente