Nota del 14 marzo 2003
Gabinetto del Ministro dell'Ambiente e della Tutela de Territorio.
MUD
Gab/2003/2854/B09
A seguito dell'emanazione del nuovo Modello Unico di dichiarazione ambientale (di seguito qualificato come MUD) - alla ci stesura ed al cui completamento hanno concorso due DPCM succedutisi nel tempo e cioè il DPCM 24.12.2002 (pubblicato sulla G.U. n. 3 del 4.1.2003) ed il D.P.C.M. 24.2.2003 (pubblicato sulla G.U. n. 48 del 27 febbraio 2003) - è stato posto quesito formale alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed ai Ministeri delle Attività Produttive e dell'Ambiente in ordine alla determinazione del termine entro il quale deve essere presentata la dichiarazione di cui trattasi .
Va anzitutto precisato che la risposta al quesito da parte delle Amministrazioni competenti è necessaria e non può che essere ufficiale, specifica e scritta. Tale esigenza è avvalorata dal fatto che, in assenza di indicazioni scritte, stanno circolando orientamenti informali ripresi da organi di stampa che ne forniscono versioni differenti, per di più attribuendoli ad Amministrazioni Centrali senza che le medesime smentiscano o confermino.
Questa situazione si pone in evidente contrasto con il primo obiettivo di una politica di semplificazione, che è quello di assicurare agli operatori ed alle Autorità deputate al controllo chiarimenti in equivoci, sufficienti ad evitare interpretazioni differenziate.
In assenza di una precisazione esplicita, che sarebbe stato auspicabile riportare nel testo dei DPCM citati, occorre procedere all'esame delle regole generali per la determinazione del "termine" medesimo avendo presente che la violazione del termine è sanzionata dalla legge.
Ciò premesso, si consideri che:
- ai sensi del combinato disposto dell'art.1 comma 1 lettera b e dell'art.2 comma 4 della legge 70/94 il termine per l'invio del MUD è un termine unico, che assorbe ogni altro termine previsto dalle normative di riferimento che siano integrate all'interno della dichiarazione unica; in tal senso la previdente previsione relativa al termine del 30 aprile contenuta nella normativa settoriale dell'IPPC risulta assorbita nelle regole per la determinazione del termine generale fissato per il MUD, atteso che la dichiarazione IPPC ai sensi del DPCM 24.12.2002 è entrata a far parte del MUD stesso.
- Il Mud al quale occorre far riferimento per valutare la portata delle modifiche introdotte è unicamente quello di cui al DPCM del 24 dicembre 2002 come rettificato (o per meglio dire "integrato" per usare la dizione comparsa sulla G.U.) dal DPCM 24 febbraio 2003. Il precedente modello di MUD è stato infatti sostituito da quello introdotto dal DPCM 24 dicembre 2002. Essendo stati pubblicati due DPCM posteriormente al 31.12.2002 (precisamente il 4 gennaio 2003 ed il 27 febbraio 2003) trova applicazione l'art.6 della legge 70/94 8comma 2 bis), il quale recita: "qualora si renda necessario apportare, nell'anno successivo a quello di riferimento, modifiche ed integrazioni al MUD ambientale le predette modifiche ad integrazioni sono disposte con DPCM, da pubblicare nella G.U. entro a data del 1 marzo: in tale ipotesi il termine per la presentazione del documento è fissato entro 120 giorni a decorrere dalla data di pubblicazione del predetto decreto";
- Con la pubblicazione sulla G.U. 4 gennaio 2003 del DPCM 24.12.2002, il termine precedente vigente del 30 aprile 2003 non aveva più ragione di essere considerato, dovendosi applicare, per le ragioni sopra esposte la decorrenza dei 120 giorni dal dies a quo di pubblicazione sulla G.U. e cioè a partire dal 4 gennaio per arrivare quindi al termine del 5 maggio;
- Tale termine subisce ex lege un ulteriore differimento di 120 giorni a partire dalla data di pubblicazione del secondo DPCM e cioè dal 27 febbraio: talchè il termine da rispettare, nella situazione attuale, non può che essere quello del 27 giugno 2003;
- Organi di stampa, non si sa con quale fondamento, hanno attribuito al Ministero delle Attività Produttive un'interpretazione informale volta a non considerare applicabile la disposizione citata dell'art. 6, comma 2 bis della legge 70/94, sulla base della considerazione che l'ultimo DPCM consisterebbe in una mera rettifica; la valenza giuridica di tale "rettifica" non risulta essere stata esplicitata;
- Tale tesi appare in aperta contraddizione con lo strumento giuridico (DPCM) usato per introdurre la rettifica in parola. Ove si fosse trattato di un semplice "errata corrige" senza rilevanza giuridica non si sarebbe usato un DPCM. La questione è comunque superata dall'entità della rettifica, corrispondente in una corposa pubblicazione di schede;
- Tale tesi appare inoltre non supportata dal comune significato della parola "rettifica" quale è rubricato nei dizionari di lingua italiana. Si veda ad esempio il Devoto e Oli, nel quale la parola "rettifica" viene così definita: "intervento inteso a correggere o modificare un atto od una condizione precedente". Nel caso di specie si è trattato d intervenire sul DPCM 24 dicembre 2002 in quanto nel medesimo risultava omessa la quasi totalità delle schede relative alla produzione e gestione dei rifiuti;
- La rettifica può consistere o unicamente in una modifica o in una correzione o contestualmente in una modifica e correzione. Di che genere di rettifica trattasi nel caso di specie è precisato nello stesso testo del DPCM 24 febbraio 2003, che all'art.1 comma 1 recita "Al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 24 dicembre 2002, recante approvazione del nuovo modello unico di dichiarazione ambientale per l'anno 2003, pubblicato nel supplemento ordinario n.1 alla Gazzetta Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2003, sono apportate le seguenti integrazioni". Trattasi quindi di una locuzione (integrazioni) dissimile da quella del titolo del DPCM 24 febbraio 2003 (rettifica) ma di una interpretazione autentica di quale tipo di rettifica si sia voluto introdurre e cioè, rispetto al genus "rettifica", "integrazione" si pone quindi come una species;
- Anche ove si fosse trattato di una modifica (e nell'ambito del genus "rettifica" sono solo due le species possibili e cioè la modifica o l'integrazione, tertium non datur) la situazione che porta al differimento del termine al 27 giugno non sarebbe cambiata in quanto comunque il disposto dell'art. 6 comma 2 bis della legge 70/94 fa riferimento tanto alle ipotesi di modifica che a quelle di integrazione.
A ciò si aggiunga che il differimento del termine per la presentazione della dichiarazione, così come il termine stesso, non può che riferirsi a tutte le dichiarazioni contenute nel DPCM relativo al MUD. Lo stesso termine si aplica quindi al capitolo relativo ai rifiuti e al capitolo relativo all'IPPC, a nulla rilevando che su quest'ultima parte non interviene a rettifica il DPCM 24 febbraio 203. Ciò in quanto il Modello Unico di dichiarazione ambientale deve considerarsi come un tutt'unico e non a caso l'art.1 comma 1 lettera a) parla di "termine" per la presentazione del MUD e non di "termini".
D'altro canto si ricorda che il MUD fu creato nel lontano 1994 per offrire una semplificazione un accorpamento delle dichiarazioni da presentarsi previste nei vari settori della normativa ambientale. Ove qui si ponessero due date diverse si avrebbe - e per di più in un procedimento di semplificazione - un modello unico composto da due capitoli diversi, da inviarsi a due destinatari diversi, con sistemi diversi, in date diverse: sarebbe inevitabile la confusione comportamentale e sicura una abnorme lievitazione dei costi a carico soprattutto delle piccole e medie inprese.
Né può essere assunta a motivazione dell'impossibilità di posticipare il termine al 27 giugno (che è quello d'altro canto previsto ex lege) l'esigenza della PA di raccogliere i dati IPPC in tempo per corrispondere alle richieste di informazioni statistiche della Commissione europea. Detta esigenza è evidentemente estranea alla ratio della legge 70/94 e non può essere strumentalizzata per fissare termini diversi de quelli previsti dalla legge, tenuto conto che appare comunque prioritario salvaguardare la certezza comportamentale degli operatori.
In conclusione, quindi il termine per l'invio del MUD (entrambi i capitoli) rimane fissato al 27 giugno 2003.
Prof. Paolo Togni