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Premesso che:
Con esposti presentati a questa Autorità
per la vigilanza sui lavori pubblici venivano segnalati da alcuni Consiglieri
Comunali comportamenti di una Amministrazione comunale che si assumevano
contrastanti con quanto disposto dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i.
Tra le questioni segnalate assumono un
particolare rilievo, in virtù del loro interesse generale, quelle inerenti:
1.
le forme di pubblicità da seguire per l’adeguamento
dell’elenco dei lavori previsti nel piano annuale e nel programma triennale
delle opere pubbliche di cui all’art. 14 della legge quadro;
2.
l’affidamento ed il frazionamento degli incarichi di
progettazione, con particolare riguardo alla possibilità per un’Amministrazione
di affidare all’esterno solo una parte dei servizi.
Ritenuto in diritto
1.
Per quanto concerne la prima questione, occorre
preliminarmente far riferimento all’articolo 14 della legge 109/94 e s.m.i. che
prevede una forma di pubblicità preventiva ed una successiva del programma
triennale e dell’elenco annuale: al comma 2, ultimo periodo, si dispone che lo
schema di programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali sono resi
pubblici, prima della loro approvazione, mediante affissione nella sede delle
amministrazioni aggiudicatrici e al comma 11, secondo periodo, si dispone che i
programmi e gli elenchi annuali sono trasmessi all’Osservatorio che ne dà
pubblicità.
Per quanto attiene l’adeguamento
dell’elenco annuale, in particolare ai flussi di spesa, l’articolo 8 del DM 21
giugno 2000 del Ministro dei lavori pubblici prevede un procedimento per fasi
intermedie, attraverso procedure definite da ciascuna amministrazione, per
garantire, in relazione al monitoraggio dei lavori, la corrispondenza agli
effettivi flussi di spesa.
In particolare, la disposizione in oggetto
precisa che “al fine di limitare la formazione dei residui passivi le
amministrazioni operano le opportune compensazioni finanziarie tra i diversi
interventi e in caso di impossibilità sopravvenuta a realizzare un lavoro
inserito nell’elenco annuale procedono all’adeguamento dello stesso elenco, o,
ove indispensabile, del programma triennale”.
Con specifico riferimento al suddetto articolo
8, il DM 4 agosto 2000 del Ministro dei lavori pubblici precisa che gli
adeguamenti al programma annuale che vengono progressivamente introdotti non
necessitano di norma di misure di pubblicità o adempimenti tali da comportare
un riavvio del relativo procedimento, restando in ogni caso tale valutazione
rimessa alla discrezionalità dei competenti organi e fermo restando che le
integrazioni all’elenco annuale di carattere sostanziale devono in ogni
caso adempiere alle misure di pubblicità previste dalla legge (affissione nella
sede delle amministrazioni aggiudicatrici per almeno 60 giorni consecutivi, ex
art. 14, comma 2, della legge 109/94 e s.m.i. e successiva integrazione di
comunicazione all’Osservatorio).
Occorre pertanto definire quali possano essere
le integrazioni di carattere sostanziale tali da comportare la necessità di
procedere alla loro pubblicità: si ritiene, a titolo esemplificativo, che non
occorre riattivare il procedimento di programmazione nell’ipotesi di riduzione
di opere pubbliche finanziate con mutui della Cassa Depositi e Prestiti a
seguito di reperimento di fondi propri, trattandosi di mera variazione sul tipo
di finanziamento non incidente sulla conformazione dell’intervento da eseguire.
Altrettanto dicasi nel caso di modifica dei finanziamenti relativi ad opere
pubbliche già inserite nei suddetti piani annuali e triennali.
Non sembra invece corretto l’inserimento ex
novo di altre opere, ancorché di modesto valore complessivo, senza riattivare
la prescritta procedura e le relative misure di pubblicità, alla luce di quanto
previsto dall’art. 14, comma 9, della legge 109/94 e s.m.i. secondo cui
l’elenco annuale predisposto dalle amministrazioni aggiudicatrici deve essere
approvato unitamente al bilancio preventivo, di cui costituisce parte
integrante, e deve contenere l’indicazione dei relativi mezzi finanziari. Un
lavoro non inserito nell’elenco annuale può essere realizzato solo sulla base
di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i
mezzi finanziari dell’amministrazione al momento della formazione dell’elenco,
fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d’asta o
di economie.
2.
Per quanto riguarda la seconda questione, le problematiche
relative all’affidamento e al frazionamento degli incarichi di progettazione
sono state già trattate dall’Autorità con le determinazioni n. 6/99, n. 8/99 e
n. 18/01, cui si rinvia.
Rimane ancora da analizzare la possibilità
per un amministrazione di affidare all’esterno solo una parte dei servizi.
Al riguardo si osserva che l’art. 17 della legge 109/94 e s.m.i., a
differenza del testo precedente (che faceva riferimento anche alle relative
“parti”) non dispone esplicitamente in merito.
Si osserva al riguardo che la possibilità di affidare all’esterno
solo una parte dell’incarico non è intesa dalla normativa di cui alla legge
quadro e relativo regolamento di attuazione nel senso di divieto di integrare
il gruppo di progettazione interno con esperti esterni, quanto piuttosto nel senso
di vietare l’affidamento della progettazione di strutture e impianti
contemporaneamente a progettisti esterni ed interni.
Dal complesso delle disposizioni in materia
si evince, tuttavia, il presupposto che la progettazione debba essere
tendenzialmente unitaria; tale presupposto deriva dal costante riferimento,
allorché si parla di progetto, al complesso unitario dello stesso in relazione
anche all’insieme delle relative fasi progettuali.
Da ciò deriva che, in caso di frazionamento
dell’incarico, deve essere data adeguata motivazione della scelta adottata.
Poiché la progettazione esecutiva di un
intervento è un unico progetto, composto da più progetti specifici:
architettonico, delle strutture, degli impianti, della sicurezza e di
manutenzione, l’amministrazione potrebbe ritenere conveniente affidare
all’interno, ad esempio, la progettazione architettonica, considerata la
presenza negli organici di professionalità adeguate e scegliere di affidare
all’esterno le progettazioni delle strutture, degli impianti, ecc., per la
mancanza negli organici di professionalità specifiche, componendo il gruppo di
progettazione con soggetti interni ed esterni, purché scelti a norma di legge e
di regolamento.
L’affidamento degli incarichi a soggetti
esterni deve in ogni caso rispettare il principio sancito dall’art. 62, comma
10, del DPR n. 554/99, secondo cui “la progettazione di un intervento non può
essere artificiosamente divisa in più parti al fine di eludere l’applicazione
delle norme che disciplinano l’affidamento del servizio”.
Per gli affidamenti degli incarichi
all’esterno, pertanto, devono essere adottate le procedure previste per
l’importo totale degli incarichi da affidare.
Tenuto conto che i diversi aspetti tecnici che sono sempre
coinvolti da ciascun progetto richiedono una visione unitaria, il legislatore,
nel caso in cui il progetto preveda più prestazioni professionali
specialistiche, ha prescritto (art. 17, comma 8, della legge 109/94 e s.m.i.)
che nell’offerta debba essere sempre indicata “la persona fisica incaricata
dell’integrazione tra le varie prestazioni specialistiche”.
Analogamente a quanto previsto per la cosiddetta progettazione
integrale (art. 2, comma 1, lettera i), del DPR 554/1999), quindi, anche nella
fattispecie in esame occorre individuare la persona fisica incaricata
dell’integrazione tra le varie prestazioni.
Vale comunque ricordare che, come specificato nella determinazione
n.13/2000, il ricorso ad affidamenti collettivi di un unico incarico è
possibile nella sola ipotesi che i professionisti abbiano dato vita ad un
raggruppamento o ad una associazione anche temporanea.
Dalle considerazioni svolte
segue che,
1.
gli adeguamenti al programma annuale che vengono progressivamente introdotti
non necessitano di norma di misure di pubblicità o adempimenti tali da
comportare un riavvio del relativo procedimento, restando in ogni caso tale
valutazione rimessa alla discrezionalità dei competenti organi e fermo restando
che le integrazioni all’elenco annuale di carattere sostanziale devono in ogni
caso adempiere alle misure di pubblicità previste dalla legge;
2.
è possibile affidare all’esterno
una parte della progettazione, purché venga data adeguata motivazione della
scelta adottata e la progettazione non sia artificiosamente divisa in più parti
al fine di eludere l’applicazione delle norme che disciplinano l’affidamento
del servizio (art. 62, comma 10, DPR n. 554/99) e, analogamente a quanto
previsto per la cosiddetta progettazione integrale (art. 17, comma 8, legge n.
109/94 e s.m.i.), venga individuata la persona fisica incaricata
dell’integrazione tra le varie prestazioni.
Depositato presso la
Segreteria del Consiglio in data
Il
Segretario